世界一战时代美利坚合众国际联盟邦政坛的苦力商品房安顿探析,公共住宅建设为啥要采纳亚洲城88游戏官网

第一次世界大战以来,公共住房政策成为美国联邦福利住房政策的重要组成部分,也成为美国政府解决城市低收入阶层住房问题的主要手段之一。对此间该政策的研究有助于我们了解美国住房保障体系的形成和演变,加深对美国联邦制、国家干预模式和福利政策走向等问题的认识。国内史学界的相关研究起步较晚,但发展速度很快,近年来在一系列问题上取得新进展。

李莉

上世纪70年代开始,混合居住政策作为应对居住隔离问题的有效策略陆续实施开来,迄今仍然代表着美国住房政策的发展方向。进入上世纪90年代,美国通过专门的政策,把穷人为主的邻里重新设计发展为混合收入房屋,并提供住房优惠券使得低收入家庭能够在私人住房市场上租到住房。进入21世纪,美国奥巴马政府进一步提出“选择性邻里计划”,旨在通过与交通、教育、司法、民政等部门或机构的合作,应对住房衰退、犯罪、缺乏教育前景和经济联系等挑战,避免让家庭和社区处于相互关联的严重困苦之中。除了将衰败的公共住房更新为高能效的混合收入住房外,“选择性邻里”计划还将居民和社区更新作为核心目标,显示了更加全面综合的政策取向。

政策始于一战时期

(厦门大学历史系副教授)

政策;邻里;更新;社区;隔离;融合;阶层;居民;美国联邦政府;居住

对美国公共住房政策起点的新界定,是近年来我国史学界取得的一项进展。美国学界对该政策起点的界定长期存在分歧,主流观点认为,罗斯福新政标志着公共住房建设的开始。仅有少数学者注意到,新政以前,联邦政府在住房领域并非一味“自由放任”,一战时期曾尝试公共住房建设。19世纪以来,在美国城市化进程中,低收入阶层住房问题逐渐积聚,一战时供求矛盾日益凸显。公共住房始于新政这一观点,忽视了一战时期联邦干预城市住房的行动,割裂了公共住房政策与上述事实之间的联系,容易让人误以为1929年大危机催生了美国最早的公共住房政策。

来源:《世界历史》2014年第3期

作者单位:华东师范大学经管学部

我国学界长期缺乏对该问题的探讨,梁茂信在《美国联邦政府城市政策的形成》(《东北师大学报》2002年第6期)一文中首次提出,一战时期住房供求矛盾曾促使美国国会授权联邦政府为劳工建设住房,揭开联邦干预住房市场的序幕。李莉、王旭《美国公共住房政策的演变与启示》(《东南学术》2007年第5期)持类似看法。李莉《一战时期美国联邦政府的劳工住房计划探析》(《世界历史》2014年第3期)认为,一战时期联邦政府劳工住房计划应被视为美国公共住房政策的起点。

内容提要:一战时期,美国联邦政府针对战时劳工住房问题实施了两项短时期、小规模的住房建设计划。该计划在一定程度上缓解了一战后期的劳工住房矛盾,迈出了联邦干预住房市场、建设公共住房的第一步,具有显著的开创性政策特征,应该视为美国公共住屠政策的起点。但受战时应急计划性质的局限,该计划既无法彻底解决近百年积累下来的低收入家庭住房问题,也未能使政府在一战时期就认识到针对低收入家庭住房问题的公共住房政策长期实施的必要性。

自1937年颁布第一部关于公共住房的法案开始,公共住房成为美国政府解决城市低收入家庭住房问题的主要手段。不过,大规模公共住房建设也带来了贫困集中、种族隔离、住房闲置率高、环境衰败、毒品暴力泛滥等一系列社会问题。这些城市分化和隔离问题,有反过来促成了混居思想的提出。上世纪70年代开始,混合居住政策作为应对居住隔离问题的有效策略陆续实施开来,迄今仍然代表着美国住房政策的发展方向。

自建国以来,美国在城市住房领域基本上听凭私人开发、市场调节。19世纪后半期,单纯的市场调节已无法应对各类低收入家庭的住房困难。当时,由于受到地方自治传统的制约,联邦政府仍未直接干预该问题。一战时期,美国各地纷纷爆发劳工住房危机。1918年春至1919年末,联邦政府才不得不通过“应急舰队公司”与“美国住房公司”,投资兴建1.6万多套公共住房,提供给少数低收入家庭。虽然只是杯水车薪,但毕竟迈出了联邦政府干预住房市场、建设公共住房的第一步。

所谓公共住房(public
housing),是指政府为城市低收入住户建造和维护、收取低额租金并由政府管理的住房。[1]自美国建国以来,城市住房的供应与维护长期依靠私人开发与市场自由调节。进入19世纪,随着城市化的快速发展,低收入家庭住房问题逐渐演变为一项单纯依靠市场调节无法解决的棘手问题。然而,受美国地方自治传统的影响,联邦政府对干预住房领域的行动仍保持谨慎态度,直至一战时期劳工住房危机爆发,促使联邦欧府打破了“自由放任”的政策传统。
一战时期,美国联邦政府针对战时劳工住房问题,通过船运局(U.S.Shipping
Board)下属应急舰队公司(Emergency Fleet Corporation)与劳工部(the Labor
Department)下属美国住房公司(the U.S.Housing
Corporation)两个机构[2],在1918年春至1919年末投资兴建了超过1.6万套公共住房。虽然建设时期短,规模小,但一战时期的劳工住房计划在事实上迈出了联邦干预住房市场、建设公共住房的第一步,应该被视为美国公共住房政策的起点。
然而,对美国公共住房政策起点的界定,美国学界长期存在争议,多数学者认为罗斯福新政标志着美国联邦政府建设公共住房的开始,对于此前的政策则毫无例外地用“自由放任”政策而一笔带过。[3]仅有少数学者注意到了一战时期联邦政府公共住房建设的实践。[4]比较而言,国内学者对美国公共住房政策的研究虽然硕果日见,但尚无对该政策起点作相关探讨。有鉴于此,本文拟在分析一战时期联邦政府的劳工住房计划的基础上,提出笔者关于美国公共住房政策起点的思考与见解,请各位专家批评指正。
一、一战时期美国的劳工住房问题
自19世纪下半期以来,公共住房问题伴随美国城市化的加速不断恶化,并在一战时期引发了不容忽视的劳工住房危机。这是分析一战时期联邦政府的劳工住房计划无可回避的客观背景。
第一,住房短缺问题,即低收人家庭住房存量与建设不足,在供求方面达不到合理的平衡。自19世纪下半期美国城市化加速,到1920年美国1亿人口中已有一半居民在城市居住。[5]其中,城市劳工总数增幅显著,仅在1915年至1918年就从820万上升至1020万。[6]而美国城市住房存量面对大量涌入的人口普遍显得捉襟见肘,到一战后期,美国出现了第一次全国范围的城市住房短缺。据统计,1918年费城急需住房2万套,克利夫兰急需1.5万套,而底特律10.6%的居民找不到可长期居住的房源。到1920年,全美平均每100所房屋需容纳122个家庭。[7]
在城市住房存量不足,需求却增加的同时,一战后期美国住房建设量不升反降。这是因为1895年至1914年问美国建房木材与劳动力价格明显上涨,住房建设成本上涨50%,而房产消费价格只上涨了20%。[8]这种情况导致房产投资无利可图的观念逐渐流行,一战后期大量私人资金流人工业领域或战争债券投资领域,而非住房建设领域。美国住房建设量因此由1916年的43.7万套降至1917年的24万套,到1918年进一步缩减至11.8万套。[9]其中,劳工住房投资减少情况最为严重。美国劳工部估计,1916年至1917年间该领域投资锐减了90%,[10]直接导致一战后期劳工住房供应危机的爆发。
第二,居住质量问题,即低收入家庭所居住房及周围环境恶劣,急需改善。19世纪下半期的美国城市住房质量问题凸显。据统计,1880年,美国城市房产总量约为610万个单元,超过90%的住房属于独户住宅,多是木质结构。这些房屋的建筑质量与维修力度较低,基础设施奇缺。[11]与此同时,低收入家庭大量集中、过度拥挤的居住情况又使大量街区迅速破败,贫民窟数量激增。例如,1879年纽约市的贫民窟住宅已达2.1万个;至1900年更增至4.3万个,容纳居民高达150万,而当时纽约人口尚不足400万。[12]
在城市住房质量日益恶化亟待维修的同时,一战后期美国旧房维修领域却同样遭遇投资匮乏问题。房产投资无利可图的观念不仅影响了美国住房新建领域,也使旧房维修领域缺乏资金投入。劳工住房新建量的缩减与旧房得不到维修而日益老化,致使一战时期劳工住房质量问题雪上加霜。为此,当时有观察家预测,除非采取措施应对这场住房危机,否则会有成千上万的劳工家庭被迫挤住在条件恶劣的帐篷里。[13]
第三,住房公平问题,即城市居民在住房持有量方面两极分化。自19世纪下半期以来,与大量低收入家庭无房或少房的情况形成鲜明对比的是,城市富裕居民拥有大量城市房产,甚至进行房产投机活动。19世纪美国城市就大量存在兴建简陋住房和将旧房改建成可容纳8户至12户居住的小单元房,租给城市贫民或是新搬人城市急需住房的移民的情况。这种房产投机的现象到19世纪末愈演愈烈。据统计,1890年美国平均每套住房容纳5.45人居住,而纽约高达18.52人,辛辛那提是8.87人,芝加哥是8.6人,波士顿是8.52人。[14]
然而,在城市房租于一战爆发后持续上涨的同时,美国劳工的住房支付能力却因工资水平所限,进一步加剧了住房持有方面的两极分化。根据全国产业协商委员会一项对178个城市的调查报告显示,房租在1914年7月至1924年6月间上涨了85%。[15]
而一战期间,美国劳工平均工资水平增长有限,为此在19个月的战争期间,美国大约发生了6000起罢工事件。[16]收入提高有限与房租大幅上涨,致使一战时劳工住房分配的不公平性愈加严重,甚至出现1916年夏因劳工租不起住房导致约200车行李堆积在火车站的情况,地方官员为此曾向伍德罗•威尔逊总统申请使用韦恩堡军营容纳这些劳工。[17]
总之,这三方面的问题日积月累,在一战时期引发了严峻的劳工住房危机,致使大量军工产业中心因无法解决住房需求而出现劳工反复流失的现象,美国的战时工业生产率因此受到极大的影响。可以说,一战时期的劳工住房危机,在事实上将单纯依靠市场调节无法解决的城市低收入劳工住房问题推到了前台,客观上要求美国政府进行干预。
二、一战时期联邦劳工住房计划的内容与效用
面对一战时期不容忽视的劳工住房危机,联邦政府首次突破了在低收人住房领域听由私人开发、市场调节的自由放任政策,实施了两项针对战时劳工家庭的住房建设计划。
1917年春,美国国会开始讨论住房问题,最终出台如下劳工住房计划。
1.船运局下属应急舰队公司负责的住房计划。1918年1月,国会通过法案资助船坞雇员,并于3月拨款5000万美元,由应急舰队公司主持住房建设。应急舰队公司采取间接建房方式,通过严格监控,向造船企业下属的房产公司提供联邦贷款,由这些私人企业根据联邦确定的建设标准直接开展住房建设工程。截至1918年11月,应急舰队公司完成计划28项,建成约9590套住房和7500个宿舍宿位,总计可供约3.05万劳工及其家人人住。[18]
2.劳工部下属美国住房公司负责的住房计划。1918年5月,国会通过法案授权劳工部提供住房给“在与国防工业相关且必要的行业就业的劳工及其家人”。7月,国会又通过法案,授权总统解决战时劳工的住房问题,拨款总数达l亿美元。劳工部将下属的工业住房与交通管理局(Bureau
of Industrial Housing and
Transportation)并入美国住房公司,由后者专门负责计划的实施。美国住房公司初期希望采取间接建房的方式,由私下可控的当地开发公司承担建设。但由于美国住房公司针对的军工产业中心往往是多家私人公司并存,且各公司对于新建住房选址与设计的意见存在分歧,因此美国住房公司最终采取了自己设计和建设的直接建房方式。截至1918年11月,只有27项计划完工,建成约6000套住房和7200个宿舍宿位,总计可供约1.75万劳工及其家人人住。[19]
就应对前述一战时期劳工住房危机三方面的问题而言,这两项联邦政府的劳工住房计划取得了有限但积极的政策效用。
第一,增加了供低收入劳工住房存量,初步缓解了劳工住房供应短缺的危机。在新建住房方面,两项计划推动了劳工住房建设工程的开展,在1918年春至1919年末不到两年的时间里,应急舰队公司和美国住房公司在全国150处地方投资兴建了超过1.6万套住房。在存量住房利用方面,应急舰队公司与美国住房公司通过建立空置登记局(Vacancy
Registration Bureaus)和组织地方“公平租金”(fair
rent)委员会等方式有效利用存量住房,增加了住房供应。总的来说,通过新建住房以及有效利用存量住房等措施,应急舰队公司与美国住房公司总计为至少25万人缓解了住房难题。[20]
第二,在一定程度上提高了劳工家庭的居住质量,改善其所居住房及周边环境的恶劣境况。两项劳工住房计划建成的住房就质量而言是很高的,设计与建设接近一战前中产阶级住房的水平。而劳工住房社区的配套设施方面也有进步,设计时就强调建设诸如公园、中心广场和娱乐场地等公共设施,增加入住劳工家庭相互交流的机会,以便增强建筑师沃尔特•H.吉哈姆(Walter
H.Kilham)所描述的那种“对社区利益共同负责和社区合作的精神”。应急舰队公司和美国住房公司建成的约有1/4的工程中,拥有类似于社区中心的基础设施配备。如果不是战争结束,资金削减,约有40%的工程可能会拥有类似的设施。[21]此外,住房工程所在地区的交通等服务质量,因应急舰队公司与美国住房公司在住房建设开工前才采取改善交通路线和环境等措施得到了一定提升。
第三,适度改善了居住公平问题,在资助低收入住户、实现全社会居住公平方面具有积极意义。据统计,1910年至1916年美国非农就业人数由2330万上升到2720万,增幅17%,但增加量的近一半是在欧洲军火订单大规模推动美国经济的1916年。[22]这些流人城市、特别是军工产业中心的劳工所遇到的缺房问题,进一步加剧了住房持有方面的两极分化。而一战时期劳工住房计划建成的住房和宿舍,对于缓解军工产业中心劳工缺房困难,改善这些地区住房持有的两极分化,其作用是显而易见的。此外,空置登记局和公平租金委员会对抑制房租攀升、有效利用当地闲置房的直接作用,也在一定程度上有助于实现居住公平。
总的说来,一战时期联邦政府的劳工住房计划取得了初步积极的政策效用,切实帮助了工程所在地区的劳工解决住房困难,并在一定程度上缓解了因无房导致劳工流失产业的难题,这对于保障一战后期美国工业生产率与社会稳定无疑是重要的。遗憾的是,随着一战的结束与劳工住房危机的初步缓解,实施这两项计划的战时政治与经济条件基本消失。1918年11月,国会决定立即停止完工不足75%的住房工程,少量工程仅在住房改革组织的反对与压力下略有延长。到1919年,两项计划的住房项目都被停止,并通过拍卖方式将建成的房产廉价出售给了私人公司、投资商或者租户。
三、联邦劳工住房计划与美国公共住房政策的起点
一战时期联邦政府的劳工住房计划虽然建设时期短、规模小,在实践上也只是初见成效,但如果我们将该计划置于美国联邦城市住房政策发展的整体脉络中进行比较分析就会发现,它才是美国公共住房政策的真正起点。
第一,与此前联邦自由放任的住房政策相比,一战时期联邦政府的劳工住房计划拉开了美国联邦政府干预城市住房政策的序幕。
一战以前,联邦政府历来极少涉足城市住房领域,仅在19世纪末20世纪初尝试过两项调查计划。1892年,国会拨款2万美元,调查巴尔的摩、芝加哥、纽约和费城等20万以上人口的城市的贫民窟状况。但调查报告提交后,联邦政府并未采取任何实质性的干预行动。1908年,西奥多•罗斯福总统组建“总统住房委员会”(the
President’s Housing
Commission),对大城市贫民区进行调查。该委员会建议联邦政府提供贷款,以便“建造供贫困人口通过租赁或低息贷款购买廉价而卫生的居所”,但是国会认为该建议超出宪法赋予联邦的权力未予采纳。[23]很明显,这两次联邦行动都止于调查阶段,在调查报告提交后,联邦政府都没有采取进一步措施。相比之下,一战时期联邦政府的劳工住房计划与这两次行动截然不同,属于联邦政府建设公共住房、直接干预城市事务的一项崭新政策。
第二,与罗斯福新政初期的公共住房计划相比,一战时期联邦政府的劳工住房计划时期更早,而新政初期的公共住房计划只是一战时期劳工住房计划的继续。
新政初期的公共住房计划指的是根据1933年《全国产业复兴法》规定、由公共工程局主持的两批应急建设计划。第一批主要通过向私人建筑师或建筑公司发放低息贷款并由他们具体设计建造的间接方式进行,1933年至1937年共有7项计划得以实施。[24]第二批计划则采取由公共工程局直接主持有关工程的选址、征地、设计和建造的方式进行,1934年至1937年共有5l项计划实施,新建住房21640套。[25]
之所以说新政初期的公共住房计划实际是一战时期劳工住房计划的继续,主要基于如下三方面的考量。就计划性质而言,一战劳工住房计划是应急性的,目的是应对战时劳工住房危机。而一战后该计划被停止,低收入者住房问题却继续恶化,这就是新政初期公共住房计划出台时所面临的问题。不过,受一战劳工住房计划的影响,新政初期的公共住房计划不是专门解决低收入者住房问题的,而是1933年国会在为公共工程局拨款时所说的“考虑尽快增加就业”以应对1929年大危机,仍属于应急性的住房计划。[26]
就计划规模而言,受一战时期小规模的劳工住房计划就见成效的思维限制,新政初期的公共住房计划的建设时期也不长,从规模上讲仅是公共工程局主持的全国复兴计划中的从属部分,与其他公共工程项目相比微不足道。据统计,新政初期第一批7项公共住房工程仅占公共工程局总工程量的0.02%和资金总支出额的0.2%,而第二批51项公共住房计划也仅占总工程量的0.15%和资金总支出额的3.2%。[27]
更为重要的是,就计划设计而言,一战时期的劳工住房计划带有明显的摸索与反复试验的早期政策特点,计划初期应急舰队公司和美国住房公司都曾尝试通过抑制房租、改善交通等间接辅助措施解决住房危机,在效果不佳的情况下最终转向直接新建公共住房的方式。而新政初期公共住房计划也保留了该特点,其首批7项计划存在承担项目的私人建筑师或建筑公司忽视贫民窟清理工作,人为提高建筑档次导致房租水平过高等问题。这些问题促使公共工程局自1934年转向直接开发,控制成本并加大贫民窟清理力度。总的说来,这种短期、小规模的应急住房计划,在一战时期出现,到新政初期被富兰克林•D.罗斯福政府继续沿用。而这种计划本身带有的早期政策不成熟的特点,直到1937年《美国住房法》(United
States Housing
Act)颁布,通过立法形式针对低收人者住房问题形成了比较独立、完整的公共住房政策体系后,才发生改变。
第三,与美国公共住房政策的整体发展相比,一战时期联邦政府的劳工住房计划具有显著的政策开创意义,在诸多方面对其后的政策影响深远。
就公共住房政策的保障方式而言,一战时期的劳工住房计划首创正统公共住房建设方式。正统公共住房是通过政府出资建房,直接增加住房供应量的一种保障方式,它与补贴住房建设计划和房租补贴计划一起构成了20世纪美国公共住房政策的三种基本类型。正统公共住房的典型特征就是政府保有公共住房的开发权、所有权和管理权。一战时期,美国住房公司采取直接建设与管理的方式,而应急舰队公司虽然是通过提供贷款给下属公司的方式间接建设公共住房,但正如一份应急舰队公司报告指出的,应急舰队公司保留的权利比单纯的贷款商和银行要宽泛,包括设计控制和管理监督。[28]两项计划最终都保留了新建房的开发、所有和管理权,都属于正统公共住房建设类型。而在一战时期实施以后,正统公共住房更是长期作为联邦政府应对低收入者住房问题的核心办法,直到1974年住房法出台才被房租补贴计划所取代。
就公共住房政策的对象界定而言,一战时期确立的只针对少数低收入人群的特惠原则一直持续至今。这一点与以新加坡为代表、依靠公共住房政策解决全国多数人口住房问题的普惠类型,是截然不同的。一战时期美国劳工住房计划是针对低收入的战时劳工及其家庭设立的,明显属于受惠对象集中的特惠类型。而一战之后,即便在1929年大危机爆发中城市住房严重短缺和二战后因军人复员等因素引发“城市房荒”,住房问题成为影响从中产,到低收人多个阶层的普遍社会危机之时,联邦政府采取的都是将中产阶层与低收入住户的住房问题分开处理的方式。美国公共住房政策旨在解决低收入住户的住房问题,并且长期保持了这种特惠的特点。
就公共住房政策的辅助措施而言,一战时期劳工住房计划采取的不少措施都为后来的公共住房政策所继承。例如,一战期间应急舰队公司与美国住房公司在实施建房计划时是有权征地的。[29]1949年的住房法继承了一战时期的做法,对征地权作了明确规定:“联邦政府授权地方政府可以使用征地权来集中成片地获取贫民窟、衰败地区、空地等地产,经过规划和清理后卖给决定计划重建的公、私机构,以使之能够为城市再开发计划物尽其用。”[30]自此,征地权这项对于政府或地方住房管理机构在获取开发成本过高的城市区域时意义重大的权力,被正式确立下来。再如,一战时期通过空置登记局等措施来利用私人住房补充劳工住房不足,这一点在1965年的住房法出台时得到了进一步发展。1965年的住房法规定,地方住房机构可以购买、租赁、修缮私人房屋作为公共住房的补充。在该法案第一个四年建设计划预计开发的6万套公共住房中,3.5万套为新建,其余都是利用私人房屋。[31]存量住房的利用,为政府与低收入住户提供了更多的住房选择,也在一定程度上避免了新公共住房建设周期长、对原有社区破坏大的弊端,被1965年以后的公共住房政策长期沿用。
综合上述三方面的比较分析,我们可以肯定,一战时期的联邦工人住房计划才是美国公共住房政策的真正起点。
四、一战时期联邦劳工住房计划的局限与评价
综合前文的考察可以看出,一战时期的劳工住房计划作为美国联邦政府首次干预城市住房领域的实际行动,应该被视为美国公共住房政策的起点。与此同时,也可以看出一战时期在解决美国城市低收入者住房问题方面尚未形成较为完整的政策体系,在实践上虽取得一定积极的成效,但尚处于起步摸索的阶段。
这是因为,到一战爆发,美国城市低收入者住房问题伴随城市化已经积累了近百年,是一项长期的社会问题。无论是前文述及的低收入者住房紧缺问题、居住质量问题,还是住房公平问题,随着19世纪下半期到20世纪初城市化进程的加速,一直在不断恶化。到一战爆发时,城市低收入者住房问题实际并非联邦政府眼中单纯的战时劳工缺房问题,而是一项遍及全美各大城市的普遍的社会问题。而这些社会问题的解决,需要联邦政府精心设计、合理布局、耗资巨大的工程,需要各级政府合理配合,并与其他相关政策方面互相补充与支持,制定切实合理、行之有效的系统政策。而这些都是需要政策的长期建设与完善才能实现的内容。
一战时期联邦政府的劳工住房计划却是:在联邦政府长期忽视低收入者住房问题的背景下,在一战劳工住房危机背景下仓促应急出台。因政府对问题的普遍性认识不足,导致应急舰队公司和美国住房公司计划都基本局限在与船运和军工相关的产业。在可资借鉴的经验过少的情况下制定。除了此前的两项贫民窟调查外,政策制定基本无经验和调查资料可供借鉴,应急舰队公司与美国住房公司的计划都是在摸索中不断修订。在美国住房改革运动发展多年,但针对低收入者住房的改革基本限于私人行为或地方试验的背景下制定。早在19世纪,包括规划学家、环境学家、城市生态学家和建筑师在内的一批住房改革者,就致力于揭露贫民窟现象等低收入者住房问题。在他们的推动下,19世纪后半期许多美国城市颁布了专门的住房规范,制定了新建或现有居住单元的最低可居住标准,以防止住房投机活动对低收人住户利益的损害。例如,纽约早在1867年就通过了第一部规范经济公寓建设的法规,此后又相继出台了多部城市住房法。[32]此后,在进步运动的大力推动之下,到1920年至少有40个城市颁布了类似的住房法规。[33]但是,这类改革属于各地自发式小范围
的改革试验,且基本上都是通过问接的规范措施对私人市场进行管理。对于联邦层面如何进行管理与改革,并未形成成熟的理论。直到一战结束以后,20世纪20年代住房改革学家伊迪斯•E.伍德(Edith
E.Wood)才提出取消单纯依靠市场调节、建立和发展非营利住房机构的改革理论,进而探讨至联邦行动层面。[34]在不断遭到包括住房开发商、供应商、贷款商和房地产协会等利益群体以及保守集团反对的背景下实施。早在1918年5月就曾有国会议员表示担心,一战时期的临时性计划会“成为政府在战后为一般劳工人口提供住房的一项永久性计划的踏脚石”。[35]这类观点极大地限制了一战时期劳工住房计划的进一步发展,也造成了其在战争一结束就被立即停止的悲剧命运。
由于联邦政府没有采取进一步的政策,城市低收入者住房问题在一战结束后进一步恶化,到1929年伴随着大危机爆发,再次给美国政府迎头痛击,主要表现在:对低收入者住房供应能力锐减。新房建设量由1929年的100万套下降到1930年的9万套,到1933年也未能超过10万套。[36]新房建设总量大幅度下滑严重影响低收入者的住房供应,以至于到1937年公共工程局报告明确指出:“美国人民面临的、依然没有寻找到最终解决办法的最紧迫问题是为低收人家庭提供必要的住房。”[37]低收入者住房质量问题更趋严峻。1930年统计显示,美国有1100多万户家庭住在“不符合法定标准的住房”中,其中城市中就有600多万户(占城市住户的26%)。住房问题还引发社会动荡,一些地区如纽约哈莱姆黑人区,1935年就因住房问题而发生持续数月的骚乱,居住安全无从保障。住房公平问题雪上加霜。失业与收入不足导致大量家庭失去住房产权或是减少租住房间,进一步加剧住房持有的两极分化。大萧条前全国失业率仅为3.2%,但大萧条期间失业率从1931年的15.9%大幅上升到1933年的24.9%,致使近200万户家庭因无力偿还贷款而失去住房产权。在租房领域,房产业主对那些无力支付或不愿预付房租的住户或驱逐或起诉,造成大批低收入者无家可归。
这些遍及全美各城市的低收入者住房难题,最终让联邦政府认识到仅依靠住房市场自身的调节无法解决低收入者住房问题,于是重新启动了一战时期尝试过的公共住房建设计划,在20世纪30年代自由主义改革的特殊历史环境下,通过1937年的住房法确立起一项针对低收入者住房问题的长期国策。
综上所述,我们肯定一战时期联邦政府的劳工住房计划是美国公共住房政策的起点,对该政策的发展意义重大且影响深远。与此同时,我们也必须认识到这两项计划是在战争的特殊历史背景下产生的应急性计划,不可能在短时间内彻底解决近百年积累下来的低收入者住房问题,也无法推动美国政府彻底突破传统思维的限制,在一战时期就认清连续的、专门针对低收入者住房问题的公共住房政策存在的必要性,从而错失了一次较早开始、长期建设公共住房与住房保障制度的机会。

美国公共住房的主要居民是因无支付能力而享受政府补助的低收入者。由于财政的压力,项目的运作通常在不同程度上有赖于市场的配置机制。在此背景下,政府的公共住宅基本上位于开发成本较低的地段,即原有的低收入阶层较为集中的区域,或者各种公共服务设施和基础设施水平较为低下、可达性偏差的地区。

政策研究走向深入

注释: [1] 杰克•C.普莱诺、米尔顿•格林伯格编:《美国政治词典》(Jack
C.Plano and Milton Greenberg,eds.Dictionary),纽约1979年版,第377页。
[2]
美国政府长期未设立专门的城市住房管理机构,直到1965年才建立了内阁级的住房与城市发展部(Department
of Housing and Urban Development,简称HUD)。 [3]
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主要研究成果包括:盖尔•雷福德:《美国现代住房:新政时期的政策努力》(Gail
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[17] 理查德•
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[18]迈克尔• 哈罗:《人民的家:欧洲和美国的社会出租住房》(Michael
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[19]迈克尔•哈罗:《人民的家:欧洲和美国的社会出租住房》,第85页。
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[21] 盖尔•雷福德:《美国现代住房:新政时期的政策努力》,第38一40页。
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同时,伴随郊区化和内城衰落,美国内城的贫困特点日益显现。这也使得公屋居民远离就业岗位,就业机会进一步减少。某种程度上,公共住房就像一个“过滤器”,将弱势群体大规模集中于一地。另外,大规模的公共住房建设又给政府带来了沉重的财政负担。

亚洲城88游戏官网,20世纪末以来,国内史学界的相关研究逐步突破单纯着眼于法案、计划、项目引介的阶段,走向细化深入。对美国公共住房政策的研究最初多见于综合性论著,例如,黄安年《当代美国的社会保障政策》(中国社会科学出版社1998年)、王旭《美国城市发展模式:从城市化到大都市区化》(清华大学出版社2006年)等,都对该政策有所涉及。宋博通《20世纪美国低收入阶层住房政策研究》(《深圳大学学报》2002年第3期)和《从公共住房到租金优惠券——美国低收入阶层住房政策演化解析》(《城市规划汇刊》2002年第4期)、李文斌《美国不同时期的住房补贴政策:实施效果的评价及启发》(《城市发展研究》2007年第3期)、王佳文《美国的住房状况与住房政策》(《国际城市规划》2015年第1期)将公共住房政策视为美国政府针对低收入阶层的一系列政策的重要部分,介绍了与其相关的主要法案,如1937年和1949年住房法等。近年来,国内史学界开始尝试从多角度研究该政策。

种种问题的出现和蔓延,令美国联邦政府开始反思原有住房政策,并开始作出一系列调整。1974年,住房与社区开发法案的通过,标志着美国联邦政府大规模兴建公共住房计划暂告一段落。美国的公共住房政策开始向住房需求者提供补贴进行战略性调整,即由所谓“砖头补贴”转向“人头补贴”。进入上世纪90年代,美国通过专门的政策,把穷人为主的邻里重新设计发展为混合收入房屋,并提供住房优惠券使得低收入家庭能够在私人住房市场上租到住房。这个政策被称为美国住房史上的第一个大规模公共住房更新政策。

其一,纵向梳理。李莉在《美国公共住房政策的演变》(厦门大学2008年博士论文)等文章中梳理了美国公共住房政策的发展脉络,认为该政策最初只是增加就业的辅助方式,逐渐成为住房援助的主要方式,后来其核心地位逐渐淡化。这些变化表明,美国在解决低收入阶层住房问题上曾进行多次尝试,该政策的发展具有曲折性。

进入21世纪,美国奥巴马政府进一步提出“选择性邻里计划”,旨在通过与交通、教育、司法、民政等部门或机构的合作,应对住房衰退、犯罪、缺乏教育前景和经济联系等挑战,避免让家庭和社区处于相互关联的严重困苦之中。除了将衰败的公共住房更新为高能效的混合收入住房外,“选择性邻里”计划还将居民和社区更新作为核心目标,显示了更加全面综合的政策取向。

其二,阶段性考察。李艳玲《美国城市更新运动和内城改造》(上海大学出版社2004年)和《20世纪30年代美国城市公有住房建设初探》(《华东师范大学学报》2003年第4期)、苏宁《美国房地产开发商与中心城市改造——以城市更新运动为中心(1949—1974)》(厦门大学2005年博士论文)以及李莉《美国新政时期的公共住房政策探析》(《厦门大学学报》2013年第3期),考察了公共住房政策的关键阶段,分析了该政策与美国城市化进程之间的紧密联系。

美国的混居政策大致遵循两类逻辑:

其三,关键性措施分析。周文、齐畅《美国公共住房分配及其启示》(《调研世界》2014年第1期),陈双、姚程成《美国公共住房财政金融政策的利弊之鉴》(《重庆科技学院学报》2011年第20期),李艳玲《对美国城市更新运动的总体分析与评价》(《上海大学学报》2001年第6期)等论文,对贫民窟清理、征地权、分配、财政等具体措施进行了考察,分析这些措施对公共住房政策的影响。

一类发生在供给侧,即在非贫困地区发展小规模的公共住房,亦可称之为分散的公屋。这类做法还可进一步细分为贫困的空间分散和问题公屋重生两个导向,即以人为基础的战略和以地为基础的战略。一方面是将贫困家庭迁出非常简陋的邻里,另一方面是对简陋的邻里实施更新改善,鼓励中产阶级迁入以达到社会融合。

其四,横向比较。陈杰等主编《公共住房的未来:东西方的现状与趋势》(中信出版社2015年)对包括美国在内的12个国家和地区的公共住房体系进行横向比较,认为美国社会推崇市场调节和个人主义,对政府持不信任态度,这些都限制了公共住房的发展。王承慧《美国公共住房发展的多面性及启示——以芝加哥、纽约与波士顿为例》(《现代城市研究》2016年第6期)一文,则尝试通过横向比较,展现该政策的多样性。

另一类发生在需求侧,即不直接提供公共住房,而是以住房券的形式给予低收入者住房补贴,鼓励其在非贫困邻里租房。比较而言,此类政策的实施,更有助于打破社会交往局限。

治理对策研究逐渐起步

目前,我国各地的公共住房政策以建设专门针对中低收入阶层的经济适用房和公租房为主,采用住房补贴的相关措施尚不是主流。在今后的政策考量中,有必要创造条件实施从需求角度出发的相关政策。

20世纪中期以来,美国公共住房出现严重衰败、种族隔离、贫困集中、缺乏公共服务等问题,美国政府出台了一系列治理对策。国内史学界对这些对策的研究刚刚起步,集中于三方面。

此外,近年来在商品房项目中“配建”“插建”一定比例的保障性住房,已在多个省市成为现实。例如,上海规定新出让土地、用于开发建设商品住房的建设项目,均应按照不低于建设项目住房建筑总面积5%的比例配建经济适用房等保障性住房。在此基础上,还有必要关注居住融合之外的居民、社区的融合问题。要有进一步的策略跟进,以推动不同阶层的交往,进而真正实现以居住融合促成功能互补、利益互惠的社会融合与城市和谐发展。

一是高层公共住房衰败问题的治理。高层住房项目约占美国公共住房的四分之一,衰败情况最为严重。鞠培泉《浅谈Pruitt
Igoe居住区的兴与废》(《新建筑》2003年第3期)、陈玉《普鲁伊特`艾戈社区的生与死——一个公共住房案例的解读》(《规划师》2013年第4期)及李莉《罗伯特`泰勒之家:美国战后高层公共住房发展史的典型个案》(《史学理论研究》2013年第2期)对战后高层公共住房衰败的典型个案进行了分析。

(作者单位:华东师范大学经管学部)

二是公共住房贫困人口日趋集中问题的专项治理。美国学者较为关注公共住房社区的种族隔离现象,中国学者则更多地关注贫困人口日益集中等问题,强调把解决该问题作为改善公共住房整体衰败的突破口。

三是公共住房衰败问题的综合治理。1992年,耗资50亿美元的“希望六号”计划,是20世纪末美国政府针对公共住房问题出台的综合治理计划。孙鸿、侯小伟《美国第六希望计划与公共住房改造》(《河北师范大学学报》2010年第5期)对这项计划进行了研究,认为公共住房衰败问题的复杂性势必带来治理对策的复杂性,综合治理是势在必行的解决方案。

在对上述问题探讨的基础上,我国史学界初步总结了20世纪中期以来美国公共住房的治理思路。第一,拆除大型的、严重衰败的公共住房社区。集中开发的公共住房,特别是大型高层公共住房,是造成美国城市贫困集中、加剧社会隔离的原因之一。自20世纪70年代以来,美国各大城市已经陆续拆除许多公共住房社区。第二,混合居住政策优化低收入阶层的居住条件,增加弱势群体改善自身社会经济地位的机会。第三,美国公共住房综合治理收到较好的总体效果,在拆除大型的、严重衰败的公共住房旧区之后,代之以小型的、建筑设计更具吸引力的混合社区,增加公共住房居民的教育与就业机会,有助于改变公共住房旧观、减轻贫困集中与种族隔离、打击犯罪及改善公共服务。

(本文系2015年度国家社科基金青年项目“美国公共住房社会问题治理研究”阶段性成果)

(作者单位:厦门大学人文学院历史系)

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